党的二十届三中全会就深化财税体制改革作出重要部署，明确提出“深化零基预算改革”。今年《政府工作报告》提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。何为零基预算？为什么要实施零基预算改革？
“零基预算”是指从“零”开始编制预算，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算。我国预算管理长期实施增量预算管理模式，在编制预算时，往往把各项目上一年度预算数作为“基数”，根据工作变化进行增减调整。这种方法工作量较小、易于操作，预算收支连续性较强，但容易导致财政资金分配固化，影响资金利用效率，可能造成财政资金的积压和浪费。实行零基预算，旨在打破“基数”依赖，以零为基点，对所有预算项目重新评估，并根据优先级排序确定预算支出。相较原来的预算编制方式，零基预算能够有效压减非重点、非刚性支出，整合低效重复的分散资金，最大限度提高财政资金使用效益。
为什么要在当下实施这项改革？零基预算改革有助于推进现代预算改革。预算集中体现了政府收支活动及职能范畴，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。党的十八届三中全会明确提出改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。围绕这一目标，我国政府预算改革以全口径预算管理、预算公开、绩效管理、法治化建设为核心，持续推动预算管理的制度化、透明化、科学化和法治化。零基预算改革正是实现这一改革目标的重要一步。
零基预算改革也有助于及时合理改变收支规模及范围，助力财政政策提质增效。为适应复杂多变的经济形势和外部冲击，我国连续多年实施积极的财政政策，进行大规模减税降费、扩大专项债规模、提高赤字率。今年要实施更加积极的财政政策，这就要求政府收支结构不断调整，政策工具持续优化。
零基预算改革还是财政紧平衡背景下的主动应对之策。2024年，我国一般公共预算收入为219702.12亿元，完成年初预算的98.1%，较上年增长1.3%。2025年一季度，我国一般公共预算收入同比下降1.1%，政府性基金收入同比下降11%。整体上，我国财政运行处于紧平衡状态。零基预算改革通过绩效评估和优先排序，能够将有限财政资源优先用于重大战略任务和重点民生项目。
党的十八大以来，我国不少地区已经开始零基预算改革试点。比如广东、陕西等地2015年开始在省级层面推进零基预算试点改革，这一时期的改革重点是建立省级各部门基本支出定员定额标准体系和项目支出保障重点。2023年开始，安徽率先在全省层面实施零基预算改革，当年通过清理省级185项支出政策，安徽省预算部门项目数较改革前下降22%，清退压减资金88.7亿元。中央层面，财政部等16个中央部门2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。
财政支出规模直接关系各地各部门切身利益，零基预算改革牵一发动全身。这要求改革过程中，必须加强顶层设计，有序推动改革。
一是持续提高预算统筹能力。零基预算改革不能仅在某些支出领域推进，也不能局限于某个预算体系，否则会损害零基预算的改革成效，也可能进一步割裂有限预算资源。需加快提高预算统筹能力，强化财政资源和预算统筹，将不同预算体系及不同类型收支活动全部纳入预算统筹管理，这是零基预算改革持续推进的前提条件。
二是强化顶层设计并建立跨部门协同机制。零基预算改革涉及多方主体，如果没有顶层设计，零基预算改革在各地各部门推进难度很大。加强顶层设计和建立跨部门协同机制是破解改革碎片化、提升政策执行效率的关键。需通过制度性安排打破部门壁垒，确保政策目标与财政资源的合理科学匹配。
三是建立科学且规范的预算绩效管理。零基预算的优先排序环节，往往需要通过预算绩效评价并将评价结果运用到预算编制。科学化、规范化和具有可信度的绩效管理是实现零基预算改革目标的基础保障，预算绩效管理需合理确定并科学量化不同部门的绩效目标。
四是完善零基预算改革配套措施。年度重点保障事项清单及支出标准体系建设等是零基预算编制的基础工作，需根据实施情况、资金使用绩效等动态调整及完善。无论是事前项目评估排序、支出政策清理，还是事中绩效追踪及事后绩效评估，都需要持续充足的专业性人才投入和技术支持。要完善相关配套政策，确保改革顺利推进。
（席鹏辉，作者系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、财经战略研究院财政研究室副主任）
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